Олег Кильдюшов

ОТПУСКАТЬ ВОЖЖИ НЕЛЬЗЯ

История борьбы "мест" с "центром" за право самим управлять собою же уходит на Руси в седую старину. Она прошла различные этапы, велась с различной интенсивностью, знала множество моделей и попыток реформ. Причем зачастую инициатором усиления "мест" была именно центральная власть. Но тем не менее всегда эти попытки введения и усиления местного самоуправления заканчивались одним неизменным результатом: провалом или профанацией всего начинания.

Не стала исключением и последняя попытка, когда в Конституции 1993 г. появилась статья 12, которая всем нам "гарантирует местное самоуправление". Впрочем, силу этих гарантий мы знаем на примере других прав и свобод граждан, декларируемых этим замечательным документом и ежедневно попираемых сложившейся политико-административно-полицейской практикой. Дух Конституции давно выветрился из властных коридоров, а ее буква давно уже не мешает "суверенной бюрократии" решать краткосрочные проблемы своего настоящего за счет долгосрочного будущего страны. Но, как мы знаем, это касается не только введения злополучного самоуправления: столь же "обеспечены" конституционное право граждан на свободу передвижения (посредством сохранения рудиментов прописки) или, например, право на альтернативную службу (посредством превращения ее практически в наказание).

Причина неудачи нынешней попытки муниципализации России очевидна: сама идеология и практика местного самоуправления в принципе противоречат интересам тех "групп интересов", что сложились в РФ на "институциональных развалинах прошлого". Преодолеть сопротивление этих властных и бизнес-элит федерального и регионального уровней не в состоянии даже однозначно выраженная воля высшего политического руководства страны, зафиксированная во взятых на себя международных обязательствах. Ведь, несмотря на все вербальные манифестации "выстраивания" регионов, реально управлять страной из московских кабинетов невозможно. Поэтому в неспешном торге за лояльность региональных элит, особенно в период выборов, первой жертвой становятся и без того птичьи права и ресурсы местного самоуправления, этого вечного раздражителя в глазах региональных баронов. Но поскольку все граждане России живут не в РФ вообще или ее субъекте непосредственно, а в определенном городе, районе и т.д., то возникает определенный парадокс: тактические интересы консолидации власти и ресурсов индуцируют у высокого начальства логику временщиков (особенно в случае губернаторов, назначенных сверху из варягов) и доминируют над стратегическими интересами развития "мест", где собственно живет и работает подавляющее большинство граждан страны, включая самих начальников.

Между тем уже в далеком прошлом в России предпринимались попытки приблизить власть на местах к людям. Так, в середине XVI в., в "светлую" фазу царствования Ивана Грозного, правительство Алексея Адашева завершило начатую еще при Елене Глинской губную реформу. В результате была образована новая административная единица - губа, включавшая два-три уезда, местное управление и полицейские функции в которой передавались выборным губным старостам из служилых людей. В других уездах, где данная "социальная база" для создания губных институтов отсутствовала, была проведена земская реформа: наместники были заменены земскими старостами и "излюбленными головами", выбираемыми из черносошных крестьян и посадских людей. Новые "чиноначальные люди", опираясь на нижестоящих выборных сотских и десятских, решали местные дела, включая налогообложение и суд. Выборность и сменяемость местных властей не только сокращали масштабы злоупотреблений и произвола, характерного для всех временщиков-назначенцев, но и ставили локальную власть под контроль местных жителей, приобретавших в результате этого черты граждан: (У людей с богатой фантазий может захватить дух от перспективы применения сослагательного наклонения к истории самоуправления на Руси: чем не первый шаг на пути к сословно-представительской монархии, из которой в дальнейшем могла бы вырасти парламентская монархия или даже демократия английского образца! Впрочем, это прекрасно осознавали и сами современники тех революционных преобразований. Так, беглый князь А. Курбский писал об А. Адашеве, что тот был "общей вещи зело полезен". Для тех, кто не понял, о какой "вещи" идет речь, можно пояснить: "общая вещь", или "общее дело", - это дословный перевод латинского res publica.) Однако поскольку у царствования Ивана IV была и "темная" половина, то вряд ли нужно напоминать о том, что закончился тогдашний "муниципальный" эксперимент опричниной.

Впрочем, на этом история не завершилась. Через 150 лет, в 1699 г., великий преобразователь Петр I, вдохновленный увиденным в городах Западной Европы процветанием искусств и ремесел, еще раз попытался осуществить городскую реформу. Она была направлена на полное изъятия посада, то есть городских жителей, из-под власти коррумпированных воевод, поскольку посадским людям "чинятся большие убытки и разорение, так что иные из них от торгов своих и промыслов отбыли и оскудали". Для содействия процветанию русских городов царским указом повелевалось "ведать всего Московского государства посадских людей бурмистрам". То есть царь Петр попытался импортировать институт бургомистров (от нем. burgermeister - городской голова), в результате чего все посадское население переходило в ведение Бурмистерской палаты, вскоре переименованной в Ратушу. (И опять любителям "другой истории" здесь может померещиться очередной шанс для "цивилизованного развития, как на Западе": бургомистры и ратуша существовали у нас аж 300 лет назад!) Однако уже в ходе губернской реформы 1708 г. горожане вновь оказались в подчинении назначенных сверху комендантов и тех же воевод, что отбросило самоуправление обратно в XVII в. Возможно, кого-то утешит, что, вспоминая впоследствии о непродуманной ликвидации органов городского самоуправления, Петр назвал ее "рассыпанием храмины":

Не внушает оптимизма и следующая попытка муниципализации России - в эпоху так называемых великих реформ Александра II. Земская (1864) и городская (1870) реформы так и остались незавершенными и половинчатыми, а многие полномочия местных органов были у них отобраны в результате контрреформ 1890-1892 гг. В результате земское и городское самоуправление было крайне ограниченно в правах и находилось под контролем губернаторов и их прямого начальника - министра внутренних дел, то есть под полицейским присмотром. Как видим, наше "вечно непредсказуемое прошлое" оставляет мало надежд на то, что когда-нибудь граждане России смогут сами решать те вопросы, которые, по большому счету, касаются лишь их самих.

Причем степень автономии местных сообществ варьирует от штата к штату и даже от города к городу внутри одного штата. Во многом это определяется политической культурой штата. Особенно в северных штатах сильны традиции локализма, то есть приверженности "корневой", местной демократии. Хотя локальные сообщества и не могут противостоять штатам, однако на практике они обладают существенной независимостью, поскольку передача властных полномочий на местный уровень является частью политической традиции данных регионов. Серьезную роль в деле защиты и расширения муниципальной автономии играют влиятельные лоббистские структуры - ассоциации местных политиков и мэров. Крупные города обладают достаточным политическим весом для того, чтобы добиться особого режима взаимоотношений с властями штата. Например, мегаполисы, расположенные на территории сельскохозяйственных штатов, как правило, обладают собственными хартиями о "гомруле" (англ. home rule - самоуправление).

Однако не стоит думать, что в США раз и навсегда решены все вопросы местного самоуправления. Как раз наоборот - для современной Америки характерно поступательное развитие процесса деволюции, то есть перераспределения власти между федерацией, штатами и местным уровнем. Причем усиление позиций штатов обязательно приводит к повышению роли местных органов, поскольку первые полагаются на вторых в вопросах поддержания порядка, образования, решения экологических проблем, социальной поддержки нуждающихся и т.д. Понятно, что подобный трансфер не обходится без конфликтов, поскольку территориальные образования, например графства, подчиняются штатам, получая от них мандаты на реализацию различных программ. Это вызывает критику со стороны активистов так называемого движения графств, требующих "революции деволюции", которая, по их мнению, должна заключаться в праве на большее самоопределение. В любом случае процессы деволюции серьезно изменяют контекст взаимоотношений местных органов власти со штатами - в большинстве случаев речь идет об усилении поддержки местных властей со стороны штатов, которые стремятся не забрать себе функции местных образований, а усилить их в целях оказания большего объема услуг гражданам.

В Германии, еще одном признанном лидере в деле муниципального самоуправления, отношения между местным и региональным уровнем, как и в США, базируются на принципе сотрудничества: доктрина кооперативного федерализма предусматривает координацию и совместные действия всех уровней публичной власти - федерации, земель и коммун - на благо граждан страны. Причем тенденцией является усиление зависимости местного самоуправления от земель и даже федерального центра, хотя законодательно здесь не предусмотрены непосредственные отношения между федерацией и местным уровнем. Но, по мнению немецких юристов, внутренний конфликт является в таких случаях естественным, поскольку, в отличие от субъектов федерации, местные органы не обладают "компетенцией устанавливать свою компетенцию". В результате местная власть все больше воспринимается как часть единого государственного организма, постепенно утрачивая свою автономию и все больше следуя общим для всей страны принципам. Кстати, та же тенденция прослеживается на уровне земель.

То, что в Германии является тенденцией, в наших широтах есть медицинский факт. Сбрасывание государственных компетенций на муниципальные образования без передачи необходимых для их осуществления средств (так называемые необеспеченные мандаты) - причем не только со стороны регионов, но и от федерального центра - способно лишь дискредитировать саму идею местного самоуправления в России. Наиболее вопиющий пример - Федеральный закон "О ветеранах". Эксперты приводят ряд других типичных нарушений Конституции РФ, ставших обычной практикой: установление региональными властями ограничений самостоятельности местного самоуправления; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении; ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особый случай антиконституционной самодеятельности региональных властей представляет собой отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции региональных властей: во многих субъектах Федерации был введен новый уровень государственной власти на территории городов и районов. И это при том, что, согласно Конституции 1993 г., органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти! Однако, как показывает жизнь, бумага, написанная наспех, под грохот танковых орудий, бьющих по парламенту, оказалась не в состоянии перебороть вековую привычку:

Итак, законодательная калька с англосаксонской модели самоуправляемых местных сообществ оказалась нежизнеспособной. Причем, как уже отмечалось, на ее пути встали не только "наследие советской эпохи", но и ряд институциональных и политических факторов. Эксперт в области муниципальной политики Владимир Гельман описывает это следующим образом: "Институциональный дизайн нашей политической системы (как на федеральном, так и региональном уровне) поставил на пути реформ местного самоуправления сильный фильтр в виде различных "вето-групп". Длительный процесс институциональных изменений блокировал возникновение во многих российских городах муниципального самоуправления". Достаточно упомянуть, что одно лишь принятие основополагающих для этой сферы законов длилось четыре года. Совет Федерации дважды отклонял закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Стоит ли говорить, что наиболее жесткое сопротивление реализации конституционных прав граждан оказали руководители исполнительной власти ряда субъектов Федерации - ведь именно они заседали тогда в верхней палате. Как и то, что за этим стояло не просто нежелание делиться властными полномочиями со "своими" территориями, а борьба за реальное обладание крупной собственностью и другими ресурсами, то есть прямой экономический интерес. Как известно, тогда повсеместно нарастали конфликты между региональными и местными властями, и особенно по линии "регион - региональная столица". В том числе и в зависимости от исхода этой борьбы в РФ возник целый спектр моделей местного самоуправления, естественно, вкупе с систематическим "превышением" полномочий региональных властей за счет властей местных при попустительстве федерального центра.

Новый этап в "развитии" местного самоуправления наступил на рубеже веков. "Муниципальная революция" закончилась, причем, по иронии судьбы, последним значимым событием тогда стала ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления. Спонтанная фрагментация и регионализация сменились в 2000-е гг. с появлением доминирующего игрока в данной сфере в лице президента (вернее, его администрации). С принятием нового законодательства понятие "самоуправление" не исчезло из официального лексикона, но было лишено своего содержания: теперь местное самоуправление в муниципальных образованиях рассматривается как вид публичной власти, предназначенный для решения местных вопросов. По сути же речь идет о "мягкой" ревизии статьи 12 Конституции РФ с целью "огосударствления" местного самоуправления - многие эксперты проводят здесь прямые параллели с земскими контрреформами при Александре III. Впрочем, данная идеология проявляется сегодня в отношении практически всех значимых участников политического процесса, будь то партии, СМИ или крупные бизнес-корпорации.

Другой специалист в области региональных исследований, Ирина Бусыгина, также говорит о том, что реформа местного самоуправления подчиняется той же логике выстраивания вертикали власти, что и реформа федеративных отношений, и, по сути, противоречит самому духу местного самоуправления. Эксперты сравнивают политику в данной сфере с колебаниями маятника: с принятием Конституции 1993 г. маятник пошел в направлении усиления муниципальной автономии. К 1997-1998 гг. он дошел до высшей точки автономизации, после чего - в силу ряда ограничений - начал перемещаться в противоположном направлении. Но если ранее ее развитие блокировали региональные власти, то теперь этим активно занимается федеральный центр. В результате без муниципализма федерализм выхолащивается, превращаясь, по сути, в фикцию, выполняющую исключительно инструментальную функцию, уже не неся никаких ценностных установок типа пафоса "демократического самоуправления свободных граждан свободной страны". Причем для идеологического обоснования проводимой политики часто используется начальственно-уничижительная по отношению к гражданам риторика: "население пассивно", "народ не созрел", "самоуправление преждевременно" и т.п.

Не менее серьезную дискурсивную опасность для прав жителей самим участвовать в решении местных проблем представляют собой горе-спасители "единства исполнительной вертикали", а на деле профессиональные провокаторы, пытающиеся вместо предметной дискуссии навязать обществу ложную дилемму: мол, либо прямая властная иерархия от Кремля до забытого Богом поселка, либо дезинтеграция страны (распад единого политико-правового пространства). Естественно, при такой перспективе, да еще с учетом опыта 1990-х, каждый нормальный человек предпочтет давно проверенную систему властной пирамиды, и неважно, кто находится на ее вершине - царь, генеральный секретарь или президент. На это и рассчитывают идеологические предприниматели от вертикали, делая абсолютно нелепые экскурсы в историю типа: "В любом случае Российская Федерация должна ориентироваться на опыт СССР и империи, которые во все славные периоды своей истории были централизованы" (В. Иванов. "Путин и регионы"). Одним словом, они так ничему и не научились, так ничего и не поняли из русской истории, продолжая без устали предлагать простые ответы а-ля "не пущать" для решения сложных вопросов сложной страны. Эта сознательная простота, которая, как известно, иногда хуже воровства, есть не что иное, как отказ от решения. А это значит, что те же самые проблемы, только в еще более запущенном состоянии, придется решать следующим поколениям. Пока же охранители действуют по принципу "нужно что-нибудь изменить, чтобы все осталось как есть". В результате, по одному меткому наблюдению, "очевидно, что в этой сфере предстоят значительные изменения, но неясно, приведет ли это к лучшему".

Забавно, что самоотверженные защитники властной вертикали пытаются вести "ученые" дебаты о неделимости суверенитета (со ссылками на Карла Шмитта и других западных авторитетов), об отсутствии какой бы то ни было связи демократии с адекватным перераспределением власти между Федерацией, регионами и местным уровнем и даже о возможности существования модели централизованного федерализма! Чтобы понять, на каком убогом "концептуальном" языке прикормленная властью публика рассуждает о ключевой для такой страны, как Россия, проблеме установления прозрачных и долгосрочных взаимоотношений между различными уровнями власти, достаточно привести один пассаж. Так, уже цитировавшийся выше В. Иванов, автор примечательного труда с характерным названием "Путин и регионы", что вышел недавно в контролируемом Г. Павловским издательстве "Европа", сформулировал вполне азиатское кредо: "Главное, чтобы неукоснительно выдерживался централизаторский подход. Отпускать вожжи нельзя". Конечно, здесь можно было разразиться гневной тирадой о том, что новые временщики открыто, уже не стесняясь в выражениях, сравнивают наш народ со скотом и т.п. Но, как говорится, добавить тут уже нечего. Остается согласиться с мнением Е. Сабурова: похороны местного самоуправления в нашей стране есть похороны надежд на то, что наши люди поймут сущность демократии.

05.06.2007

по информации Политический Журнал